因此，其两项根本问题是：其一，什么是正当法，以及其二，我们如何认识和实现正当法。
因此，在同一制度环境中，人民调解组织首先会对成功的法院组织和行政机关进行模仿，最终司法化和行政化的特征就形成了。司法部直到在2010年才开始在全国范围内推广设立专业的医疗纠纷人民调解委员会[44]。
[63][64] Meyer, John W.，and Brian Rowan, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Soci-ology, 1977，（2）． [65]浙江省高级人民法院联合课题组．关于人民调解协议司法确认的调研[J]．人民司法，2010,（23）. [66]王公义，吴玲，许兵，等．完善以人民调解为基础的大调解工作体系调研报告[R].司法部研究室研究成果，2011. [67]Ethan Michelson, Global Institutions, Indigenous Meaning: Lessons from Chinese Law for the New Institutionalism, Buffalo Legal Studies Re-search Paper Series. [68]所谓的吸收是指将新的元素引人组织的管理和决策的过程作为避免对组织稳定和存在的威胁。在建立了乡镇街道调委会之后，部分地方还开始尝试建立县（市、区）人民调解委员会，进一步在纵向组织上进行地方试验[38]。（2）在街道办事处设立人民调解庭，或者（3）在法院内部设立人民调解工作室，配备专职调解人员、办公机构及相应的经费，由人民法院将案件引导到上述机构调处。在经历了十余年的低谷之后，随着社会解决纠纷需求的变迁，人民调解的作用在20世纪90年代末被重新强调[2]，迎来了全新的历史机遇—一方面人民调解受到执政党中央和各级政府的日益重视，涉及人民调解的专门立法剧增[3]，各级政府对人民调解的财政支持日益显著[4]。然而，这种有所作为的追求还可能会导致人民调解介入不太适应由人民调解调处的案件领域，比如社会难点纠纷。
从人民调解组织来说，它们不仅生存在法制建设的环境中，同时也生存在加强纠纷的调解的制度环境中。总的来说，这是一种制度化（institutionalization）的努力。此外，在最近举行的几次学术研讨会上，都曾热烈地讨论过该问题。
但是，电动汽车玩具、婴儿车、滑轮车是否属于车辆，能否进入公园呢？这又是不确定的。{37}(P1211)显然，在明线规则下比在标准下执法者更容易得到有效监督，因而贪赃枉法的可能性更小。[10]逐渐地，行政机关获得了立法权或准立法权。美国国会趁此机会加强了对行政的控制，重建了行政和立法部门之间的平衡。
此次我国《公司法》中新引进的制度，绝大部分均可在日本《公司法》中找到影子。甚至在美国还通过1928年J. W．小汉普顿诉美国案衍生出禁止授予立法权原理(the doctrine against delegationof legislative powers)[12]在法国，1946年《法国宪法》第13条规定，国民议会单独有权立法，该项权力不得委托代行，明确禁止了委任立法。
{34}(P419)因此，政策之治必定导致财经纪律的松弛。[3]这里暂采用大经济法的观点，将社会法、环境法等也视为经济法。[5]《中小企业促进法》第3条条文：国家对中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益的方针，为中小企业创立和发展创造有利的环境。所谓不完全合同是指对未来可能的状态及行为没有明确规定的合同。
美国学者埃尔金说：法律必须精确表达立法者希望做到的事，以及履行的方式。例如，在2007年处理山西黑窑案时发现，山西黑窑非法拘禁民工、非法雇佣童工、强迫劳动、残害民工的现象早在几年前就已存在，虽然国家早有刑法、刑事诉讼法、未成年人保护法、劳动法、行政处罚法、安全生产法、工会法等法律以及为数众多的行政法规、地方性法规和规章，但一些地方执法机关并不去主动地执行法律，只有在中央领导作出严厉批示后他们才突然有了执法的积极性，迅速果断地处理了相关违法犯罪者。另外，从不完全合同[18]的视角，政府的权威往往来自不完全的合同，因为合同不完全，在法律没有规定清楚的事情发生时就由政府说了算，所以政府官员喜欢把法律写得很模糊。既然没有法律，社会照样运行，经济照样增长，于是也就不制定法律了。
但是后来，列宁修正了自己当初的法律虚无思想，主张在由资本主义社会向社会主义和共产主义社会过渡时期，法律作为一种无产阶级政权专政和实现共产主义的工具是完全需要的。{23}(P541)在英国，在1979年Vestery v. IRC一案中，国内收入署使用自由裁量权而不是法律来评定税收，被上院认定违宪。
在我国，由于法律空洞化的现象严重，因此，既有研究成果颇多。具体来讲，国务院的行政法规和其他文件、部门规章及其他规范性文件，以及地方法规、团体规定、行业规定、军事法规、军事规章及其他等等，都被本文界定为政策。
笔者将学界对此的研究进路划分为：一是法理学和法制史的进路，研究政策优于法的问题。因此，行政机关的立法在西方也被称为附属立法。近年来，直面复杂而棘手的社会经济矛盾，我国中央及地方各级政府及政府部门出台的一系列、大量的经济和社会政策，有的取得了显著的成效，而有的则没有，甚至还出现了政策怪圈、政策依赖症和政策效果递减现象：问题越多，则政策越多。例如，在税收领域，全国人大常委会于1984年以决定的形式对国务院进行了立法授权，从而使得很多税种没有法律，只有暂行条例和大量的税收规章、规范性文件来加以规定。理查德·波斯纳(Richard A. Posner)指出：经济进步是可以在缺少法律，甚至根本没有法律的情况下发生的。[2] 一般来讲，法律文本中授权条文的占比与法律的空洞化程度成正相关关系。
法律的本身就是公平与正义的象征。{39}(P30)在美国，作为对法规泛滥的反击，国会的应对策略之一是：国会可使制定的法律精确完整到无需制定法规以实现法律目标的程度。
{11}(P631)我国目前某些领域也是政策优先，银监会的成立即是如此，这不能不说是计划经济体制管理的惯性使然。[9]此外，由于战争年代，依据党的政策作战已成为一种习惯，所以建国后党的政策就顺理成章地成为群众运动以及司法活动的主要依据，即使有一些法律，也往往是在总结原来指导运动的政策、指示、命令施行的经验的基础上制定的。
其实，张守文教授所说的现代性，其实是涵摄和吸收了后现代性的现代性，而非前述一般意义上的现代性。1985年《平衡预算与紧急赤字控制法》更是取消了对国会权力的限制，国会可以强行削减政府的开支。
{12}(P307)韦伯认为，法律思想（或者说法律精神）的发展根据实质合理性和形式合理性划分经历了四个阶段：形式不合理、实质不合理、实质合理和形式合理。因此，政策之治的交易成本是巨大的。参见《审计署09审计报告：中央部门挤占挪用财政资金和违规发放津贴》，http: //news. sina. com. en/o/2010 -06 -24/, 2010年07月25日访问。进入专题： 政策增长 法律空洞化 经济法 。
[16]据统计，创业板开通一周年以来，共有22名持股高管辞职，不排除个别高管趁机辞职套现。参见李金泽：《法律视野中的银行卡收费纠纷》，《银行家》2004年第9期。
谨慎的选择应该是推迟进行那些代价昂贵而又雄心勃勃的法制工程，而代之以一个比较适度的开端。大致地讲，法律文本的字数越多，法律的精确程度就越高。
（二）时代背景视角的审视 从历史上看，政策优先或政策优于法是计划经济时代流传下来的遗产。其次，要坚守法律的目的价值观，培养法律重于政策的意识。
法律具有稳定性，不能朝令夕改。尽管如此，但其中的部分问题已有相关研究，不乏真知灼见。鉴于政策之治的诸多弊端，我国的当务之急是加快向法律主治的转型，谨防法律的空洞化。由此可见，在西方当代各国，分权与限权还是不断地得到确认和强调，议会也并非乔合·劳治嘲讽的假设而已。
法律，尤其是法典化的法律，其目标是提供明线规则(bright line rule)，而不是提供宽泛的法律原则(broad legal principles)或标准(stand-ards)。基于此，笔者选取了我国现行最新制定或修改的32部法律，分为民商法、行政法和经济法[3]三组，对其中的授权条文进行逐条排查，结果发现：民商法的空洞化程度最低（授权条文的占比为4. 93％），其次是行政法（授权条文的占比为14. 21％），经济法空洞化程度最高（授权条文占比最大，为19.75%）。
在法律的目的性价值观看来，即使是与政策在功用上等效的法律也重于政策。{13}(P59)后现代性思潮根源于，在资本主义进入垄断阶段以后，形式法治导致了实体正义的失落。
为此，必须扬弃法律工具主义，摒弃法律虚无主义，坚持法律的目的价值观，培养法律重于政策的意识，坚守法治的信念和理想。{8}(P9)我国为什么在改革开放之初，个人所得税、外商投资企业和外国企业所得税等税制先制定法律，而其他税制则以国务院的暂行条例的形式出现？这是不能从立法技术或立法者信息不足的角度来解释，而只能从法律工具主义的角度来解释：为了改革开放以及与国际接轨，迎合外商对税收法定主义的要求，因此，与外商紧密相关的所得税（直接税）要制定法律。
